Resolução

Do cotejo dos elementos reproduzidos nas figuras acima extrai-se conclusão que, longe de corroborar a tese das requerentes, evidencia precisamente sua fragilidade. As composições químicas constantes do próprio catálogo da indústria doméstica revelam que o teor de silício não se distribui de modo estanque entre os aços destinados a aplicações elétricas e aqueles voltados a usos estruturais, verificando-se sobreposição de faixas composicionais e, em determinadas hipóteses, a presença desse elemento em aços estruturais em proporção equivalente ou superior à observada em aços apresentados como elétricos semiprocessados. De fato, observa-se dos catálogos acima que a Usiminas divulga produtos denominados comercialmente como "aço elétrico semiprocessado" com teor de silício variando entre 0,25%e 1,5%. De outra parte, a mesma empresa divulga aços destinados a aplicações mecânico-estruturais com teor variando entre 0,5%e 2,2%. Os dados coligidos na verificaçãoin locorealizada na WEG, por sua vez, longe de fixarem um patamar mínimo unívoco de silício, apenas reforçam a ausência de uma linha divisória objetiva e tecnicamente estável entre os dois conjuntos de produtos. Semelhante quadro probatório, ao invés de revelar critério previamente sedimentado, demonstra que a delimitação do produto excluído demandou, ao contrário, esforço analítico próprio da autoridade investigadora, construído progressivamente ao longo da instrução. Resta claro, portanto, ser descabido cogitar, como pretendeu a Baosteel, existir "conceito técnico consolidado nos autos da investigação". Tampouco se pode falar em "produto cuja exclusão teria sido 'reconhecida ao longo de toda a instrução processual'", posto que, conforme aduzido em linhas pretéritas, houve construção gradativa do entendimento da autoridade investigadora à luz do conjunto de elementos probatórios e manifestações sucessivamente juntados aos autos. A própria argumentação apresentada pelas requerentes, que inclusive sugerem critérios discrepantes entre si (0,1% ou 0,3% de silício como parâmetro) também encerra contradição interna que compromete a própria premissa utilizada para distinguir os dois conjuntos de produtos. Se a maior incidência de silício nos aços elétricos seria elemento fundamental para conferir propriedades, usos e processos produtivos distintos em relação a "aços estruturais", não se mostra coerente sustentar, posteriormente, que essa substância pode estar presente nos aços elétricos em quantidades ínfimas. Tal afirmação esvazia o nexo causal inicialmente proposto entre o teor de silício (se tomado isoladamente como elemento determinante para a aplicação do aço) e as alegadas diferenças entre os produtos, pois uma característica não pode ser simultaneamente essencial à identidade e à utilização dos aços elétricos e, ao mesmo tempo, mostrar-se praticamente ausente em produtos pertencentes a esse mesmo grupo. A fragilidade do critério torna-se ainda mais evidente diante da possibilidade de que aços estruturais, como o aço USI-AR-COR250 ou o aço USIGALVE-CP980-B apresentem teor de silício superior ao encontrado em determinados produtos denominados como aços elétricos, embora sejam destinados a aplicações distintas para as quais, segundo a própria tese das requerentes, essa substância não seria essencial. Nesse cenário, a incidência de silício não funciona como característica suficiente para identificar aços elétricos, uma vez que pode ser até mais elevada em aços estruturais. Consequentemente, o teor de silício, ao menos nos termos propostos, não permite estabelecer uma linha divisória lógica, estável e tecnicamente consistente entre os dois conjuntos de produtos. Essa inconsistência assume especial relevância quando a distinção pretendida deve orientar a incidência de cobrança de direito antidumping. O escopo sujeito à cobrança deve ser delimitado por características objetivas, cumulativas quando necessário, e passíveis de comprovação mediante documentação comercial, especificações técnicas, certificados de análise ou outros elementos normalmente disponíveis à fiscalização aduaneira. Cumpre destacar que diferenças relacionadas às etapas do processo produtivo, apontadas pelas partes interessadas ao longo da instrução processual da investigação, dificilmente constituiriam critério operacionalmente verificável no momento da importação, sobretudo quando não estiverem refletidas nas características constatáveis do produto final. Na ausência de demais parâmetros documentais capazes de separar inequivocamente os aços estruturais e aços elétricos, a construção proposta pelas requerentes gera incerteza quanto ao alcance da cobrança e risco de enquadramento tanto excessivo quanto arbitrário. Segundo a produtora/exportadora chinesa, a vinculação da exclusão do escopo apenas aos subitens 7225.19.00 e 7226.19.00 da NCM não corresponderia à realidade operacional do mercado. Algumas ponderações são necessárias. Em primeiro lugar, não se determinou a exclusão automática a partir dos subitens da NCM em que se classifica a mercadoria. Houve, sim, a exclusão de produtos claramente delimitados a partir de suas características físico-químicas, com menção aos subitens da NCM em que estes normalmente se classificam. Contudo, assim como as resoluções que aplicam as medidas deixam claro que a classificação tarifária é meramente indicativa, não possuindo qualquer efeito vinculativo com relação ao escopo da medida antidumping, tampouco é a exclusão vinculada a classificações tarifárias. Em segundo lugar, ressalte-se que um aço laminado a frio destinado, por exemplo, à fabricação de núcleos de motores, mas com teor de silício inferior a 0,6% e sem outros elementos em quantidade suficiente para caracterizá-lo como aço ligado, pode perfeitamente permanecer no Capítulo 72 como aço não ligado, podendo, conforme dimensões e apresentação, ser classificado no subitem 7209.17.00, entre outros. Contudo, importa destacar que os aços ora em discussão (com teor inferior a 0,6% de silício) poderiam ser eventualmente utilizados em aplicações não elétricas a depender dos incentivos econômicos, conforme indicam os catálogos e demais informações examinadas. Diferentes conjunturas de preços dos produtos, a se considerar a incidência ou não de direito antidumping, podem fazer com que aços com teor de, por exemplo, 0,1% de silício sejam eventualmente cotejados para demais aplicações. Conforme apontado pela indústria doméstica, a redução do teor de silício aproximaria os aços GNO semiprocessados dos demais laminados planos a frio e aumentaria o risco de sobreposição com aplicações não elétricas, aumentando o risco de prática de circunvenção. Do conjunto das considerações precedentes decorre, de forma inelutável, a impossibilidade de acolhimento da pretensão das requerentes de reduzir o teor mínimo de silício fixado para a exclusão de escopo, seja para 0,1%, seja para 0,3%. Com efeito, os elementos coligidos ao longo da instrução evidenciam que o percentual de silício, isoladamente considerado, não é suficiente para delimitar a aplicação a que se destina o aço, porquanto se verifica sobreposição de faixas composicionais entre produtos voltados a usos elétricos e aqueles destinados a aplicações estruturais. A redução ora pleiteada, longe de aperfeiçoar a delimitação do escopo, (i) esvaziaria a própria racionalidade da distinção invocada pelas manifestantes, que elegeram a maior incidência de silício como elemento nuclear de diferenciação dos aços elétricos, (ii) aproximaria os aços GNO semiprocessados dos demais laminados planos a frio abrangidos pela medida e (iii) ampliaria, de modo injustificado, o espectro de produtos alcançados pela exclusão, propiciando, ademais, risco de comprometimento da finalidade neutralizadora que ao instrumento incumbe. Assentada a impertinência da redução pretendida, cumpre esclarecer aratioque norteou a delimitação adotada. O propósito da exclusão promovida no escopo da medida foi o de minorar possíveis impactos indesejados sobre adquirentes que empregam o aço para finalidade diversa daquela contra a qual se dirige a proteção buscada com a aplicação do direito antidumping. Buscou-se implementar tal desígnio da forma mais objetiva possível, reputando-se adequada, para esse fim, a adoção da definição de aço ao silício, denominado magnético, consagrada na nota de subposição 1.c) do Capítulo 72 do Sistema Harmonizado. Não se pode perder de vista, todavia, que a solução acolhida não deve resultar em minoração da efetividade da medida, imperativo que, precisamente, obsta a fixação de patamares de silício tão reduzidos que dissolvam a fronteira entre os aços magnéticos e os laminados planos a frio comuns. Nesse contexto, revela-se apropriada a definição eleita. Uma vez que a própria Nota Explicativa do Sistema Harmonizado caracteriza os aços ao silício, denominados magnéticos, a partir de sua composição química, e considerando que são justamente as propriedades magnéticas dela decorrentes as almejadas em aplicações como a fabricação de núcleos de motores e compressores, o critério adotado guarda estrita correspondência com o próprio fundamento técnico da exclusão. Trata-se, pois, de solução que equilibra de forma razoável a proteção à indústria doméstica e a minoração de efeitos econômicos não perseguidos pela medida, valendo-se de parâmetro internacionalmente consolidado, objetivo e passível de verificação mediante documentação comercial, especificações técnicas e certificados de análise. Não infirma essa conclusão o argumento de que nem todo aço elétrico de grão não orientado semiprocessado se enquadraria como "aço ao silício" no Sistema Harmonizado, na medida em que os produtos com teor de silício inferior a 0,6% seriam classificados como aços não ligados. Reconhece-se, de fato, que a categoria dos aços para fins elétricos, tal como delineada em normas técnicas setoriais, é mais ampla do que a dos "aços ao silício, denominados magnéticos", positivada na nota de subposição 1.c) do Capítulo 72. Essa constatação, todavia, longe de comprometer a solução adotada, evidencia precisamente a razão de sua adoção. Com efeito, as referidas normas técnicas não definem o aço elétrico por um teor mínimo de silício, mas por parâmetros de desempenho magnético, notadamente as perdas no ferro e a permeabilidade, propriedades que, tratando-se de produto semiprocessado, somente se manifestam de forma plena após o tratamento térmico final a cargo do adquirente. Daí decorre que tais parâmetros, conquanto tecnicamente precisos, não se revelam aferíveis no momento do desembaraço aduaneiro, quando o produto ainda não ostenta as características magnéticas definitivas. Adotar a designação genérica de "aço elétrico" como critério de exclusão, portanto, transferiria para a fiscalização aduaneira a incumbência de perquirir, caso a caso, a destinação e o desempenho magnético potencial da mercadoria, com evidente comprometimento da segurança jurídica e da própria exequibilidade da medida. Nesse contexto, a delimitação por composição química objetivamente verificável, como teor de silício, carbono e alumínio, constitui o parâmetro mais idôneo de que dispõe esta autoridade investigadora para conciliar a finalidade da exclusão com a operacionalidade da cobrança. Como se vê, a exclusão não se apoia no teor de silício isoladamente, entendendo-se que é o conjunto cumulativo de características adotado no texto do § 2º do art. 1º da Resolução GECEX nº 854/2026 que permite delimitar, de forma objetiva e operacional, o produto excluído da medida. É precisamente essa a recomendação posto que, de outro modo, ter-se-ia um único critério com faixas sobrepostas de teor de determinado elemento químico, qual seja o silício, o qual, isoladamente considerado, não seria apto a permitir a classificação inequívoca dos produtos entre os distintos grupos, de produtos dentro ou fora do escopo. Tal delimitação não pretende estabelecer definição científica ou comercial exaustiva de todas as variedades de aços GNO semiprocessados existentes no mercado, mas identificar, para fins de cobrança de medida antidumping, conjunto de mercadorias objetivamente reconhecível no momento da importação. Não se ignora que aços semiprocessados de teor reduzido de silício possam ser comercializados como "elétricos"; sucede que são precisamente esses produtos os que, por sua composição, mais se aproximam dos demais laminados planos a frio abrangidos pela medida, apresentando maior risco de substituição. A eventual inclusão de tais aços no âmbito da exclusão, ao pretexto de sua designação comercial, ampliaria demasiadamente o universo de produtos subtraídos à medida e exporia o direito antidumping a manifesto risco de esvaziamento, o que não se coaduna com a finalidade neutralizadora que ao instrumento é inerente. A respeito do posicionamento da indústria doméstica, o Departamento concorda não ser adequado utilizar, como critério objetivo para caracterização de um produto dentro ou fora do escopo de medida antidumping, padrões internos estabelecidos por fabricantes específicos, não se tratando de desconsiderar suposta "informação primária", mas de impedir que especificações comerciais particulares sejam elevadas à condição de parâmetro normativo geral para definir os limites de exclusão de escopo. Quanto à sugestão de que se restrinja a exclusão dos aços GNO semiprocessados às importações realizadas por empresas cujas atividades econômicas estejam classificadas no código CNAE 281, entende-se pela inadequabilidade da solução no presente caso. Com efeito, o direito antidumping incide sobre o produto objetivamente considerado, e não sobre a pessoa que a importa ou sobre a destinação que a esta pretende conferir. Condicionar o alcance da medida à atividade econômica do adquirente subverteria essa lógica, fazendo com que mercadoria física e quimicamente idêntica ficasse sujeita, ou não, ao direito antidumping conforme o registro cadastral de quem a introduz no território nacional, em manifesta afronta à isonomia que deve reger a aplicação do instrumento. Acresce que o critério proposto padece de dupla imperfeição: é, a um só tempo, excessivamente amplo e excessivamente restrito. Amplo, porque o enquadramento de uma empresa no CNAE 281, de natureza meramente estatística e cadastral, atestaria a atividade econômica preponderante do estabelecimento, mas não certificaria a efetiva destinação de cada importação, de sorte que produto importado por empresa ali classificada poderia, ainda assim, ser revendido ou empregado em aplicação diversa da elétrica. Restrito, porque outros legítimos importadores de aços elétricos, como distribuidores,tradersou estabelecimentos industriais enquadrados em códigos distintos, restariam artificialmente excluídos do benefício, a despeito de eventualmente destinarem o produto exatamente à finalidade que a exclusão visa contemplar. Semelhante parâmetro, portanto, longe de conferir segurança à delimitação do escopo, nela introduziria fonte adicional de arbitrariedade. Sobreleva notar, ainda, que vincular a exclusão à atividade econômica do importador abriria evidente flanco ao esvaziamento da eficácia da medida, bastando que importações fossem canalizadas por intermédio de pessoa jurídica formalmente enquadrada no CNAE 281 para, em seguida, destinar-se o produto a aplicações estranhas àquelas que justificaram a exclusão. Reproduzir-se-ia, assim, precisamente o risco de esvaziamento da eficácia da medida que se busca conjurar, com o agravante de transferir à autoridade aduaneira a incumbência, de todo inexequível, de fiscalizar não a mercadoria em si, mas a real destinação que a ela venha a ser dada após o desembaraço. Não merece acolhida, tampouco, o pleito da WEG, no sentido de que o § 2º do art. 1º da Resolução GECEX nº 854/2026 passe a excluir, sem qualquer delimitação, o produto genericamente designado "aço elétrico de grão não-orientado semiprocessado". Conquanto existam normas técnicas que descrevem essa classe de produtos - a exemplo da ABNT NBR 16158 e das normas ASTM e IEC correlatas -, tais referências não fornecem critério objetivo, fechado e autoaplicável apto a delimitar, por si só, o escopo de uma medida antidumping. Com efeito, essas normas caracterizam o aço elétrico não por um parâmetro composicional unívoco, mas por propriedades de desempenho magnético - notadamente as perdas no ferro e a permeabilidade -, as quais, tratando-se de produto semiprocessado, somente se desenvolvem após o tratamento térmico final realizado pelo próprio adquirente. Vale dizer: no momento do desembaraço aduaneiro, o produto ainda não ostenta as propriedades magnéticas que o distinguiriam, de sorte que a característica invocada como definidora revela-se, precisamente, inverificável na importação. Acresce que as próprias descrições técnicas do produto semiprocessado são marcadamente abertas - referindo-se a aços que "geralmente" contêm adições de silício, "podendo ou não" apresentá-lo, "em geral até 2%" -, não veiculando o limiar preciso e constatável que a delimitação de um escopo sujeito a cobrança reclama. Adotar-se a designação genérica pretendida, destarte, faria com que a incidência, ou não, do direito antidumping passasse a depender não de característica objetiva da mercadoria, mas da denominação comercial que a ela atribua o vendedor e dos certificados por este emitidos - vale dizer, de verdadeira autodeclaração -, em tudo incompatível com a exigência, já assentada linhas acima, de que o escopo seja delimitado por atributos objetivos e passíveis de comprovação perante a fiscalização aduaneira. Reproduzir-se-ia, no ponto, o mesmo vício que motivou a rejeição dos padrões internos de fabricantes como parâmetro normativo. Sintomático, ademais, que a própria requerente WEG admita "não ser necessário delimitar características específicas desses aços", confiando a distinção entre o aço elétrico e o aço mecânico à mera designação comercial e à eventual requisição de laudo técnico pela autoridade aduaneira em hipótese de fraude. Semelhante construção, contudo, além de transferir à fiscalização ônus de verificação individualizada de todo inexequível no fluxo ordinário do comércio, escancararia amplo flanco ao esvaziamento do remédio protetivo, bastando que laminados planos a frio comuns fossem apresentados sob a designação de "aço elétrico semiprocessado" para se subtraírem à medida. Não se afigura admissível, por conseguinte, substituir a delimitação objetiva por composição química - verificável mediante documentação comercial, especificações técnicas e certificados de análise - por fórmula genérica cuja operacionalização dependeria, em última análise, da palavra do próprio importador, com evidente comprometimento da segurança jurídica e da eficácia da medida antidumping. DA RECOMENDAÇÃO Diante do exposto, concluiu-se que os argumentos apresentados pelas requerentes não afastam as conclusões alcançadas na investigação, nem evidenciam a necessidade de alteração da decisão final. Não tendo sido identificados elementos que justifiquem a revisão do entendimento adotado, recomenda-se que não seja reconsiderada a medida materializada por meio da Resolução GECEX nº 854, de 2026, e, em se acatando a sugestão ora apresentada, o indeferimento pelo Conselho Estratégico, em sede de revisão hierárquica.