Emendas Parlamentares

Visão geral

Emendas parlamentares são instrumentos pelos quais deputados e senadores podem influenciar a alocação de recursos no Orçamento da União, destinando verbas para obras, projetos e ações em seus redutos eleitorais ou áreas de interesse. Elas representam uma parte significativa do orçamento e podem ser de execução obrigatória (impositivas) ou não obrigatória, dependendo da sua modalidade. Além das emendas, os parlamentares também dispõem da Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP), um recurso mensal destinado a cobrir despesas inerentes ao mandato, como passagens aéreas e manutenção de escritórios, que se distingue das emendas por sua finalidade e forma de uso.

Contexto e histórico

As emendas parlamentares têm se tornado um componente cada vez mais relevante no processo orçamentário brasileiro, permitindo que o Poder Legislativo participe ativamente da definição de prioridades de gastos. A aprovação do arcabouço fiscal em 2023 trouxe novas regras e limites para o orçamento, impactando a forma como essas emendas são planejadas e executadas. A negociação entre o Congresso e o Executivo sobre o calendário de pagamento das emendas é um aspecto recorrente, visando garantir a execução dos projetos indicados pelos parlamentares. Recentemente, a gestão e o uso de outros recursos parlamentares, como as cotas, têm sido alvo de investigações, destacando a importância da transparência e da fiscalização sobre todos os instrumentos financeiros à disposição dos legisladores. A relação entre o Executivo e o Legislativo é frequentemente marcada por tensões em torno da alocação e execução das emendas. O Congresso busca ampliar a fatia do orçamento destinada às emendas, enquanto o governo tenta preservar sua autonomia de investimento. O Supremo Tribunal Federal (STF) tem intervindo, suspendendo o pagamento de emendas por considerar os critérios de uso pouco transparentes, e estabelecendo limites para o volume e crescimento dessas verbas. Essa dinâmica resultou em vetos presidenciais e bloqueios de recursos destinados a "inflar" emendas, com o governo remanejando esses valores para programas sociais e para o cumprimento do arcabouço fiscal. A decisão do Presidente Lula, em janeiro de 2026, de vetar R$ 11 bilhões em emendas parlamentares, com o objetivo de recompor verbas para políticas sociais e cumprir o arcabouço fiscal, gerou forte reação no Congresso. Líderes de diversas bancadas, incluindo o Centrão e a oposição, criticaram a medida, argumentando que as emendas são cruciais para a infraestrutura e saúde nos municípios, e prometeram trabalhar pela derrubada dos vetos.

O STF também tem se pronunciado sobre a legitimidade da gestão de emendas individuais por parlamentares que perderam o mandato. Em fevereiro de 2026, a Corte referendou a decisão do ministro Flávio Dino que permitiu a transferência de emendas de ex-deputados, como Alexandre Ramagem e Eduardo Bolsonaro, para seus suplentes, garantindo que os recursos não fossem perdidos e pudessem beneficiar as populações representadas. Contudo, em casos onde o parlamentar não apresentou as emendas no prazo, como o de Carla Zambelli, o STF manteve o entendimento de que não cabe reabrir o prazo, visando preservar o planejamento orçamentário. A expectativa é que a reação do Congresso seja estratégica, sem obstruir a pauta, dado o caráter popular de projetos do governo em ano eleitoral.

Linha do tempo

• 2023: Aprovação do arcabouço fiscal, que estabelece novas regras para o Orçamento da União.
• 24 de outubro a 14 de novembro de 2025: Período destinado à inclusão de propostas de emendas ao Orçamento de 2026.
• 18 de dezembro de 2025: Perda dos mandatos de Alexandre Ramagem e Eduardo Bolsonaro declarada pela Mesa Diretora da Câmara.
• 19 de dezembro de 2025: A Comissão Mista de Orçamento (CMO) aprova o texto-base do Orçamento de 2026, que inclui a previsão de R$ 61 bilhões para emendas parlamentares.
• 19 de dezembro de 2025: A Polícia Federal deflagra a Operação Galho Fraco, investigando o desvio de recursos de cotas parlamentares por deputados federais.
• 14 de janeiro de 2026: O Presidente Lula sanciona a Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026, vetando R$ 393 milhões e bloqueando R$ 11 bilhões em fundos que o Congresso havia reservado para "inflar" emendas parlamentares, com o objetivo de recompor verbas para políticas sociais (como Pé de Meia e Auxílio Gás) e cumprir o arcabouço fiscal.
• 28 de fevereiro de 2026: O Supremo Tribunal Federal (STF) forma maioria para referendar a decisão do ministro Flávio Dino que libera as emendas individuais ao Orçamento de 2026 apresentadas pelos ex-deputados Alexandre Ramagem e Eduardo Bolsonaro para que sejam assumidas por seus suplentes. No mesmo dia, a Corte mantém a negativa de reabertura de prazo para apresentação de emendas ao suplente da ex-deputada Carla Zambelli.

Principais atores

• Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal): Responsável por propor e aprovar as emendas parlamentares, e por negociar seu calendário de pagamento. Também é responsável pela gestão e fiscalização das cotas parlamentares. Atua na defesa da execução das emendas e na articulação para derrubada de vetos presidenciais.
• Poder Executivo (Governo Federal): Responsável pela execução do orçamento e pelo pagamento das emendas, especialmente as impositivas. O Presidente da República sanciona a Lei Orçamentária Anual e pode vetar partes do orçamento, incluindo recursos destinados a emendas, visando o cumprimento de metas fiscais e a priorização de políticas sociais.
• Comissão Mista de Orçamento (CMO): Órgão do Congresso que analisa e aprova o projeto de lei orçamentária anual.
• Polícia Federal (PF): Atua na investigação de possíveis irregularidades e desvios de recursos públicos, incluindo aqueles relacionados a cotas parlamentares.
• Supremo Tribunal Federal (STF): Tem atuado na fiscalização e estabelecimento de limites para o uso e crescimento das emendas parlamentares, visando maior transparência. Também decide sobre a legitimidade da gestão de emendas por parlamentares que perderam o mandato, permitindo a transferência para suplentes ou negando a reabertura de prazos conforme o caso.
• Casa Civil: Órgão do Poder Executivo que auxilia o Presidente na coordenação e gestão das políticas de governo, incluindo a análise e sanção do Orçamento.
• Líderes Partidários (Ex: Líder do Solidariedade, Líder da Oposição, Líder do PDT): Representam suas bancadas nas negociações com o Executivo e na articulação política dentro do Congresso, manifestando-se sobre vetos e a pauta legislativa.
• Partido Socialismo e Liberdade (PSOL): Partido político que ajuizou ação no STF pedindo o bloqueio de emendas de ex-deputados que não estavam em exercício do mandato.

Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP)

A Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP), conhecida popularmente como cota parlamentar, é um valor mensal em dinheiro que deputados e senadores recebem do orçamento público. Seu objetivo é cobrir despesas diretamente ligadas ao exercício do mandato, sendo um recurso adicional ao salário do parlamentar. Criada em 2009, a CEAP unificou diversos benefícios anteriores, como verba indenizatória e cotas de passagens, funcionando como um "pacote único" para o dia a dia do mandato.

Distribuição e Uso

O valor da CEAP varia de acordo com o estado que o parlamentar representa, sendo geralmente maior para estados mais distantes de Brasília devido aos custos de deslocamento. O saldo não utilizado em um mês pode ser acumulado ao longo do mesmo ano, mas não para o ano seguinte. Cargos específicos, como líderes partidários ou presidentes de comissão, podem dar direito a um adicional.

A cota destina-se a custear despesas como:

• Passagens aéreas e terrestres.
• Aluguel e manutenção de escritórios de apoio ao mandato.
• Contas de telefone e internet.
• Combustível e aluguel de veículos.
• Alimentação e hospedagem fora do Distrito Federal.
• Divulgação da atividade parlamentar.
• Serviços de segurança.
• Participação em eventos e cursos relacionados ao mandato.

Também é permitido o reembolso de gastos de assessores em serviço. No entanto, a cota não pode ser utilizada para benefícios pessoais ou eleitorais. São proibidos, por exemplo, gastos com empresas do próprio deputado, parentes ou servidores, pagamentos sem nota fiscal, compra de bens duráveis, despesas eleitorais, cursos de graduação ou pós-graduação, e contratação de motorista junto com aluguel de veículo. Nos 120 dias que antecedem as eleições, é vedado o uso da cota para divulgar a atuação de deputados candidatos.

Transparência e Fiscalização

Desde 2014, as notas fiscais digitalizadas dos gastos com a CEAP estão disponíveis para consulta pública nos portais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, promovendo a transparência. Documentos com informações sigilosas, como detalhes de passagens aéreas ou contas telefônicas, podem ser solicitados via Lei de Acesso à Informação. A fiscalização do uso da CEAP é contínua e, em casos de suspeita de irregularidades, pode levar a investigações por órgãos como a Polícia Federal, como ocorreu na Operação Galho Fraco em dezembro de 2025, que apurou desvio de recursos para empresas de fachada.

Termos importantes

• Emendas Individuais: Recursos indicados por cada deputado ou senador, de execução obrigatória.
• Emendas de Bancada: Recursos indicados em conjunto pelos parlamentares de cada estado ou do Distrito Federal, de execução obrigatória.
• Emendas de Comissão: Recursos indicados pelas comissões temáticas do Congresso, cuja execução não é obrigatória e depende de liberação do Executivo.
• Emendas Impositivas: Emendas cuja execução pelo governo é obrigatória por lei (individuais e de bancada).
• Cota para o Exercício da Atividade Parlamentar (CEAP): Valor mensal destinado a cobrir despesas ligadas ao mandato parlamentar, como passagens, hospedagem e manutenção de escritórios.
• Arcabouço Fiscal: Conjunto de regras fiscais aprovado em 2023 que estabelece limites e metas para as despesas públicas, visando a sustentabilidade das contas do governo.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): Lei anual que estabelece as metas e prioridades da administração pública federal, orientando a elaboração do Orçamento.
• Produto Interno Bruto (PIB): Soma de todos os bens e serviços finais produzidos em um país em um determinado período.
• Lei Orçamentária Anual (LOA): Lei que estima a receita e fixa a despesa da União para o ano seguinte, detalhando a alocação dos recursos públicos.
• Despesas Discricionárias: Gastos não obrigatórios do governo, sobre os quais o Poder Executivo tem autonomia para decidir a alocação, mas que podem ser alvo de negociação e remanejamento pelo Congresso para outras finalidades, como emendas parlamentares.