What Robert Caro’s books taught me about power

A obra biográfica de Robert Caro — composta por quatro volumes sobre o presidente Lyndon B. Johnson e pela biografia de Robert Moses (The Power Broker) — analisa os mecanismos de aquisição e exercício do poder político nos Estados Unidos no século XX. Os métodos desenvolvidos por Moses para dominar a infraestrutura de Nova York e por Johnson para controlar o Senado norte-americano ilustram como operadores políticos convertem lacunas regimentais, conhecimento técnico e negociações de bastidor em controle institucional absoluto.

Robert Moses e o poder não eleito em Nova York

Robert Moses foi o principal planejador urbano de Nova York, sendo responsável por construir mais infraestrutura física do que qualquer outro gestor público. Entre suas obras estão as pontes Triborough e Verrazzano-Narrows, a Cross Bronx Expressway, o complexo de praias de Jones Beach, o Lincoln Center, o Shea Stadium, duas hidrelétricas no norte do estado, além de centenas de parques e piscinas públicas. Das 899 milhas de rodovias finalizadas no estado de Nova York até 1964, Moses construiu 672 milhas (74,7%), em projetos que totalizam centenas de bilhões de dólares em valores corrigidos. Moses manteve controle sobre Nova York por mais de 30 anos sem nunca ter sido eleito para cargos públicos.

Blindagem jurídica e o mecanismo das autoridades públicas

O controle de Moses baseou-se na redação técnica de projetos de lei em Albany (capital do estado de Nova York), criando prerrogativas que os próprios parlamentares desconheciam:

Abertura do Triborough Bridge Authority Act (1933): Pelo modelo tradicional, uma autoridade pública emite títulos (bonds) para financiar uma obra (como uma ponte), cobra pedágio até liquidar o débito, remove as praças de cobrança e transfere o ativo para a administração municipal. A Seção 1 da lei fixava a dissolução da autoridade ao término dos títulos (prazo máximo de 40 anos).
Refinanciamento perpétuo: Na Seção 9, Moses inseriu uma cláusula permitindo que a entidade pudesse "de tempos em tempos" quitar títulos antigos com a emissão de novos títulos "para qualquer outro propósito corporativo". Isso garantiu a renovação sucessiva do prazo de 40 anos e a perpetuidade do órgão.
Expansão de escopo territorial: Moses incluiu a permissão para construir acessos viários e "instalações não inconsistentes com o uso do projeto". Sob essa interpretação, qualquer via conectada a uma rua de acesso à ponte, ou qualquer parque ao longo dessas vias, passava para a jurisdição da Triborough Authority.
Capacidade de endividamento: Em 1946, enquanto o governo da cidade de Nova York tinha um limite legal de endividamento de US$ 150 milhões, a Triborough Authority podia contrair até US$ 360 milhões — mais que o dobro do orçamento de crédito da maior cidade dos Estados Unidos.
Proteção constitucional de contratos: A Constituição dos Estados Unidos proíbe estados de aprovarem leis que prejudiquem obrigações contratuais assumidas por entidades públicas. Moses vinculou as receitas de pedágio, as taxas e os poderes de retenção de excedentes financeiros aos contratos dos títulos emitidos aos investidores. Uma vez vendidos os títulos, nem o prefeito, nem o governador, nem a Assembleia Legislativa podiam revogar seus poderes, restando apenas a possibilidade teórica de uma convenção constitucional.

Retenção de cargos, velocidade de execução e alianças de interesse

Superposição de cargos: Moses ocupava até 12 cargos governamentais simultâneos (como coordenador de construção da cidade, presidente do Conselho Estadual de Parques e presidente da Autoridade de Energia do Estado), divididos entre nomeações municipais e estaduais, impedindo que um único governante o destituísse por completo. Pela lei da Triborough, a demissão de um comissário no meio do mandato exigia processo formal de quebra de decoro ou corrupção; como Caro ressalta, Moses não desviava recursos para enriquecimento pessoal ("era financeiramente honesto").
Velocidade e capital político eleitoral: Em seus primeiros quatro meses como comissário de parques, colocou equipes trabalhando 24 horas por dia e entregou 1.700 reformas de parques. Sua capacidade de entregar obras dentro de um ciclo eleitoral garantia aos prefeitos palanques de inauguração antes das reeleições.
Monopólio técnico e verbas federais: Com a maior equipe técnica de engenharia e planejamento do país, Moses conseguia apresentar projetos prontos instantaneamente a cada novo pacote federal do New Deal. Em 1936, Nova York capturava um sétimo (14,3%) de todo o dinheiro de alívio ao desemprego do governo federal dos Estados Unidos.
Ameaça de demissão e controle da imprensa: Moses usava ameaças rotineiras de renúncia para intimidar governantes (o prefeito Fiorello La Guardia mantinha formulários impressos pré-preenchidos de renúncia de Moses). O apelo popular de Moses e suas relações pessoais com proprietários de mídia, incluindo a família Sulzberger (controladora do The New York Times), inviabilizavam a aceitação das demissões pelos prefeitos.
A máquina de incentivos concentrados (YIMBY via clientelismo): Moses distribuiu benefícios concentrados a grupos estratégicos para desarmar oposições: bancos compravam seus títulos com desconto e sem licitação pública, sindicatos obtinham empregos contínuos, advogados politicamente conectados recebiam honorários e líderes partidários faturavam intermediando seguros para pontes.
Evolução pessoal: Na década de 1910, Moses iniciou a carreira como reformador associado ao movimento de governança técnica e meritocrática contra a máquina partidária da Tammany Hall. Após ter seus projetos derrotados, adotou o acúmulo de poder prático como fim essencial: "No início, o poder que Robert Moses acumulou era o servo dos seus sonhos... Mas o poder é uma droga que gera no usuário a necessidade de doses cada vez maiores, e Moses era um usuário".

Lyndon B. Johnson e o domínio legislativo no Senado

Enquanto Robert Moses iniciou como idealista e tornou-se um operador pragmático do poder, Lyndon B. Johnson foi um oportunista político sem ideologia rígida no início de carreira, utilizando o poder acumulado posteriormente para implementar reformas civis. Como senador novato, Johnson adaptou-se aos conservadores democratas do Sul (Dixiecrats). Em entrevista concedida a Robert Caro, o ex-senador pela Geórgia Herman Talmadge descreveu a postura original de Johnson sobre as relações entre brancos e negros como a de "senhor e servo", afirmando que Johnson não demonstrava simpatia pela causa negra: "Ele estava conosco no coração. Eu acreditava nele". Ao assumir a Presidência dos EUA, Johnson aprovou a Lei dos Direitos Civis de 1964 e a Lei do Direito ao Voto de 1965.

A transformação da Liderança da Maioria no Senado

A liderança da maioria no Senado era historicamente inexpressiva, desenhada para não ter comando central; o cargo contava regimentalmente com apenas um poder formal: a primazia de reconhecimento da palavra em plenário (right to be recognized first). Os dois antecessores imediatos de Johnson haviam perdido suas próprias cadeiras no Senado devido ao desgaste político da função. Johnson assumiu a liderança do Partido Democrata aos 44 anos (num Senado com média de idade de 60 anos) e converteu o posto no segundo cargo mais influente do país por meio de três práticas:

1. Centralização de incentivos e retaliações

Controle de comissões: Johnson alterou a regra secular de antiguidade estrita na distribuição de vagas em comissões temáticas, transferindo a decisão para o comitê de diretrizes partidárias (steering committee), que ele controlava. Em 1957, quando o senador Estes Kefauver votou contra Johnson em uma moção relevante, a vaga na Comissão de Relações Exteriores que caberia a Kefauver foi entregue ao então jovem senador John F. Kennedy.
Canais legislativos e financiamento: Johnson usou sua ponte direta com o presidente da Câmara (Speaker), Sam Rayburn, e seu acesso a doadores do setor de petróleo no Texas para condicionar o avanço de leis de interesse local e o envio de recursos de campanha à fidelidade dos senadores.

2. Controle prévio da pauta (Acordos de Consentimento Unânime)

O regimento do Senado permite debates ilimitados e emendas sem pertinência temática (filibuster e obstrução).
Johnson transformou os Acordos de Consentimento Unânime (unanimous consent agreements) — historicamente utilizados apenas após semanas de debate esgotado — em exigência obrigatória antes que qualquer projeto fosse levado ao plenário.
Com esses acordos, limitava o tempo de discussão e a inserção de emendas surpresa. O objetivo era impedir que debates abertos mudassem votos ou desmontassem acordos prévios costurados reservadamente. Conforme sintetizou o senador Paul Douglas: "sob Johnson, toda a ação acontece fora do palco antes de a peça começar".

3. Intermediação e centralização informacional: A Lei de Direitos Civis de 1957

Johnson mantinha assessores alocados em comissões para monitorar a redação de projetos e mapear as demandas e limites de concessão de cada parlamentar.

Para viabilizar sua candidatura presidencial democrata em 1960, Johnson precisava aprovar uma lei de direitos civis em 1957, apesar de seu histórico de votações alinhado ao bloco sulista. O impasse central girava em torno do direito a julgamento por júri popular para funcionários públicos sulistas acusados de restringir o voto de eleitores negros: liberais do Norte rejeitavam o júri (pois júris exclusivamente brancos absolveriam os registradores), enquanto os senadores do Sul não aceitavam suprimir o júri popular.

Ao longo de sete meses, Johnson negociou concessões cruzadas em pautas sem relação direta para aprovar o texto sem obstrução (filibuster):

Atendeu senadores do Oeste pautando a votação de uma represa federal entre Idaho e Oregon.
Atendeu republicanos do Meio-Oeste garantindo o direito a julgamento por júri popular para trabalhadores ferroviários grevistas.
Concedeu a congressistas moderados uma cláusula garantindo o direito de cidadãos negros integrarem júris federais.
Manteve a exigência de júri popular para os registradores eleitorais do Sul, assegurando a flexibilização necessária para que o bloco sulista liberasse a aprovação final da Lei de Direitos Civis de 1957.