Palestra: Comunicação no Ciclo das Políticas Públicas

Evento: 4º Congresso Brasileiro de Comunicação Pública (4º Compública)
Local e Data: Auditório da Câmara dos Deputados, 17 de setembro
Palestrante: Jorge Duarte (Jornalista, Relações Públicas, pós-doutor pela UnB, pesquisador e comunicador da Embrapa, presidente da ABC Pública)
Mediação: Aline Castro (Vice-presidente da ABC Pública e comunicadora do Conselho Nacional de Justiça – CNJ)
Natureza da sessão: Evento institucional e acadêmico de capacitação profissional; não se tratou de sessão deliberativa de votação legislativa de projetos ou matérias constitucionais.

1. Distinção entre Ação Pública e Política Pública

Apresentando a base teórica desenvolvida em parceria com o cientista político Antonio Lassance (IPEA), Jorge Duarte estabeleceu a diferença entre os conceitos:

Políticas Públicas: Modalidade específica de intervenção estatal orientada a resolver problemas coletivos, assegurar direitos fundamentais e produzir transformação social estrutural (desenvolvida primariamente pelo Poder Executivo e seus ministérios).
Ação Pública: Conceito mais amplo que engloba todas as iniciativas, serviços, processos, atos administrativos e institucionais realizados pelos poderes e órgãos de Estado (Legislativo, Judiciário, estatais e autarquias).

O Ciclo da Comunicação sob a Ótica do Cidadão

A eficácia da comunicação pública exige a continuidade de uma cadeia de etapas integradas: saber $\rightarrow$ entender $\rightarrow$ acessar $\rightarrow$ participar $\rightarrow$ usar $\rightarrow$ cobrar $\rightarrow$ ser ouvido. Se qualquer elo dessa cadeia se romper, a política pública fracassa em sua entrega de valor.

2. O Diagnóstico: O Abismo entre Direitos Instituídos e Acesso Real

Duarte apresentou indicadores e estudos empíricos que evidenciam o descompasso entre a formulação de direitos e a capacidade do cidadão de acessá-los:

Tarifa Social de Energia Elétrica: 7 milhões de famílias com direito ao benefício não o recebiam por falta de informação ou dificuldades operacionais.
PIS/PASEP e Recursos Esquecidos: 10 milhões de trabalhadores ou herdeiros deixaram de resgatar R$ 26 bilhões; 23 milhões de pessoas físicas possuíam valores a receber no sistema do Banco Central.
Pedágios Eletrônicos (Free Flow): Mais de 3 milhões de multas (estimativas de 3,4 a 3,8 milhões) foram aplicadas a motoristas que desconheciam o funcionamento do sistema e a forma de pagamento.
Acessibilidade: 88% dos órgãos públicos federais avaliados pelo Tribunal de Contas da União (TCU) obtiveram nota inferior a 5 em acessibilidade.
Auxílio Reconstrução (RS): 115 mil famílias elegíveis não tiveram acesso ao recurso financeiro devido a falhas de fluxo de informação e cadastro entre o governo federal e as prefeituras.
Estigma Social e Falta de Teste Prévio: Caso de distribuição de bicicletas amarelas a estudantes em Brasília, devolvidas pelos alunos porque a estética as associava pejorativamente às bicicletas dos Correios.

Conceito de Ônus Administrativo (Administrative Burden)

O ônus administrativo representa os custos de tempo, financeiros e psicológicos impostos ao cidadão e à administração decorrentes da burocracia disfuncional e da má comunicação. Gera retrabalho, filas, litígios e sobrecarga dos canais de atendimento.

3. O Terreno Hostil: Desconfiança, Baixo Letramento e Desinformação

O comunicador público atua em um ambiente social caracterizado por barreiras cognitivas e desconfiança institucional:

Conflito Estado vs. Cidadão: Pesquisa da Fundação Perseu Abramo aponta que a principal percepção de confronto na sociedade brasileira ocorre entre o cidadão e o Estado, visto com desconfiança.
Letramento e Compreensão: Apenas 10% da população brasileira atinge o nível proficiente (capacidade plena de analisar argumentos e integrar dados complexos); 30% são analfabetos funcionais. Um em cada três beneficiários do Bolsa Família relatava dificuldades operacionais para usar o cartão.
Conceito de Informação como Pré-Direito: Conforme formulado por Ladislau Dowbor, a informação pública qualificada é o pré-requisito indispensável para o exercício de qualquer direito de cidadania.
Déficit de Conhecimento Institucional:
- 64% a 68% não sabem os nomes dos presidentes da Câmara e do Senado;
- 69% não lembram em qual deputado federal votaram em 2022;
- 81% declaram não confiar no Congresso Nacional e 78% afirmam que parlamentares legislam em causa própria;
- 70% desconhecem o significado da sigla STF;
- Mais de 40% não sabem distinguir as atribuições de um senador e de um deputado federal;
- 43% dos brasileiros (pesquisa de 2009) nunca tinham ouvido falar no movimento "Diretas Já".

4. Fundamentos Teóricos da Comunicação Estratégica

Comunicação Constitutiva: As organizações são constituídas por atos de comunicação (decisões, normas, reuniões, fluxos e sistemas). A comunicação não é um apêndice pós-fato, mas a própria engrenagem operacional da instituição. Exige intencionalidade, método e competência técnica.
Geração de Valor Público (Mark Moore / Enap): Uma política só gera valor público se preencher três critérios: benefício concreto, reconhecimento/confiança da sociedade e capacidade operacional de entrega. A comunicação é transversal a todos eles.
O Ciclo Ampliado das Políticas Públicas: Tradicionalmente composto por Agenda $\rightarrow$ Formulação $\rightarrow$ Decisão $\rightarrow$ Planejamento $\rightarrow$ Implementação $\rightarrow$ Avaliação. Duarte e Lassance propõem a inclusão do Lançamento como etapa estratégica formal, defendendo que a comunicação deve participar desde o diagnóstico e da concepção, não apenas na divulgação final ("tocar bumbo").

5. Histórico, Captura Política e o Papel do Profissional

Evolução Histórica: Da propaganda laudatória e controle da informação nos regimes de Getúlio Vargas (DIP) e na Ditadura Militar (estruturação de assessorias de imprensa como barreiras de proteção à autoridade) até o marco da Constituição de 1988, que instituiu o princípio da impessoalidade (art. 37, §1º).
Sintomas da Captura Política:
- Uso de recursos públicos para promoção pessoal de gestores;
- Canais institucionais instrumentalizados para disputa partidária;
- Descontinuidade e apagamento de memórias institucionais em transições de governo (exemplo do boletim diário Em Questão, da Presidência da República, que circulou por 10 anos com 1.200 edições e 800 mil assinantes e foi completamente retirado do ar pela gestão subsequente; e o impacto do defeso eleitoral em conteúdos de serviço).
Quatro Papéis da Comunicação Pública:
1. Escuta e Leitura de Ambiente: Diagnóstico de demandas, percepção pública e interpretação dos fluxos sociais;
2. Operacional: Execução técnica de peças, matérias, eventos e redes sociais;
3. Gerencial: Coordenação e alinhamento de processos;
4. Consultivo: Assessoramento estratégico da alta gestão nas tomadas de decisão (pesquisas indicam que 88% dos comunicadores das 500 maiores empresas norte-americanas sentam à mesa de decisão, modelo ainda raro no setor público brasileiro).

6. Casos Práticos de Integração Precoce

Plano Brasil Sem Miséria (2011): A equipe de comunicação da Secom/PR monitorou as diretrizes do discurso de posse presidencial e os debates técnicos no Ministério do Desenvolvimento Social (MDS). Em abril de 2011, antes mesmo da definição do nome oficial e da publicação da norma, o plano de comunicação já estava estruturado, permitindo o lançamento em junho com material e canais articulados.
Programa Habitacional do Governo de Goiás: Participação da equipe de comunicação desde a modelagem dos critérios de inscrição, garantindo uso de linguagem simples, transparência em listas públicas e campanhas de prevenção a fraudes e agenciadores.
Guia de Comunicação em Projetos da Embrapa: Desenvolvimento de manual prático de 36 páginas baseado em 33 entrevistas com pesquisadores e revisão bibliográfica, voltado a aprimorar os fluxos comunicacionais internos e com parceiros em projetos científicos de longo prazo.

7. Diretrizes para a Atuação Estratégica e Sessão de Perguntas (Q&A)

Princípio de Pareto (80/20): Focar 50% da energia e do tempo da equipe nos 20% de projetos de maior impacto e relevância social, automatizando e simplificando demandas rotineiras e irrelevantes.
Diagnóstico Ativo e Escuta: Utilizar os dados de ouvidorias, SACs, portarias e comentários de redes sociais como fonte primária para pautar a produção de conteúdo de serviço e propor correções de processos às áreas técnicas.
Profissionalização e Relação com a Alta Gestão: Substituir abordagens informais por apresentações estruturadas de planejamento anual (revisão de entregas, diagnóstico da estrutura e metas futuras), diagnósticos formais, métricas de resultado e media training com abordagem estratégica.
Redes Internas: Construir articulações de trabalho conjuntas com áreas de contato direto com o cidadão (TI, Recursos Humanos, Ouvidoria e áreas finalísticas) para unificar a linguagem institucional e treinar as pontas de atendimento.