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Audiência Pública sobre responsabilidade de parlamentares na destinação de emendas - 22/9/2026

STF22 de setembro de 20264h06minVer no YouTube|

O Supremo Tribunal Federal (STF), sob a relatoria e condução do ministro Flávio Dino (com copresidência inicial da juíza auxiliar Amanda Tomé e presença do vice-presidente da Corte, ministro Alexandre de Moraes), realizou em 22 de setembro de 2026 a 51ª Audiência Pública do tribunal. O objetivo foi subsidiar o julgamento de mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7995. Ao término da sessão, não houve deliberação colegiada sobre o mérito da ação, mas o relator declarou formalmente encerrada a fase de instrução processual e fixou prazo de 10 dias para que órgãos estatais (TCU, AGU, CGU, Câmara e Senado), partes e amici curiae apresentem manifestações e dados complementares requeridos durante os debates, sinalizando que a matéria será liberada para a pauta do Plenário após o período eleitoral.

ADI 7995 — Responsabilização e Regime Jurídico de Parlamentares na Destinação de Emendas Impositivas

  • Proposição e objeto: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7995, proposta pelo partido Rede Sustentabilidade contra regras decorrentes das Emendas Constitucionais nº 86/2015, 100/2019, 105/2019 e 126/2022 (instituidoras e regulamentadoras das emendas impositivas individuais e de bancada/comissão).
  • Relator: Ministro Flávio Dino.
  • Tese central em disputa: Determinar se o parlamentar que indica nominalmente a destinação de emendas (fixando ente beneficiário, CNPJ e objeto da programação orçamentária) submete-se a regime de controle externo, fiscalização, prestação de contas e responsabilização civil, administrativa e financeira, equiparando-se materialmente à figura do "ordenador de despesas anômalo"; e verificar a exigibilidade constitucional de chamamento público/licitação (Leis nº 13.019/2014 e 14.133/2021) nas destinações a entidades privadas sem fins lucrativos.
  • Resultado da audiência: Encerramento da fase instrutória com abertura de prazo de 10 dias para juntada de estudos, relatórios e esclarecimentos adicionais por entes públicos e partes.

Posições e Argumentos dos Expositores

1. Graciano Rocha Mendes (Diretor da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados)

  • Tese: Rejeição da tese de equiparação do parlamentar ao ordenador de despesas.
  • Fundamentação: A indicação parlamentar é apenas a tradução de programações orçamentárias abstratas em despesas concretas (mecanismo previsto desde a Lei nº 4.320/1964). O ordenador de despesas tradicional está cercado por uma estrutura institucional de pareceristas técnicos, jurídicos, fiscais e controle interno; o parlamentar dá apenas o impulso inicial legislativo. A União possui 29 modalidades de parcerias com transferências financeiras (e mais de 50 patrimoniais), nas quais as etapas de análise técnica, empenho, liquidação e pagamento ocorrem após a indicação, sob competência exclusiva do Poder Executivo. A responsabilização do parlamentar por falhas de órgãos executivos posteriores violaria o nexo de causalidade e configuraria punição ao próprio ato legislativo de emendar.

2. Otávio Godinho Pereira da Costa (Consultor Legislativo do Senado Federal em Orçamentos)

  • Tese: Impropriedade da equiparação funcional e necessidade de segregação de funções.
  • Fundamentação: A redistribuição do poder financeiro ("parlamentarismo financeiro") não implica redistribuição de competências administrativas. O parlamentar não adquire bens, não licita, não fiscaliza contratos nem atesta liquidações. 88% dos municípios brasileiros possuem menos de 50 mil habitantes e 44% menos de 10 mil, dependendo da capilaridade das emendas (96,4% dos municípios receberam emendas individuais RP6 em 2022). Em 2026, antes do defeso eleitoral, 548 indicações foram barradas pelo Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP) por impedimentos de ordem técnica (incompatibilidade com a política setorial ou falta de pertinência temática), demonstrando que a indicação não é ordem administrativa mandatória absoluta. Invocou Claus Roxin (domínio do fato) e Robert Alexy (proporcionalidade) para sustentar responsabilidade subjetiva apenas pela indicação (conflito de interesse, dolo ou fraude), sem extensão automática à execução.

3. Juliana Sakai (Diretora-Executiva da Transparência Brasil)

  • Tese: Aumento de poder decisório sem deveres correlatos gera assimetria e ineficiência sistêmica.
  • Fundamentação: As emendas deixaram de ser debate abstrato na LOA e viraram cotas orçamentárias geridas durante a execução. Nos últimos três anos, 63% das mais de 29 mil indicações de "emendas PIX" foram de valores inferiores a R$ 500 mil, pulverizadas em 3.057 municípios em 2026. Em 2025, os cerca de R$ 12 bilhões de emendas de comissão (RP8) foram fracionados em mais de 16 mil indicações (10% abaixo de R$ 100 mil). A Lei Complementar nº 210 limita a divisão de emendas de bancada a 10 partes, mas não impõe travas a emendas de comissão. Defendeu a incidência do artigo 70, parágrafo único, da CF a quem decide a destinação final dos recursos.

4. Guilherme France (Gerente de Pesquisa da Transparência Internacional Brasil)

  • Tese: Incompatibilidade estrutural dos gabinetes parlamentares para gerir volumes orçamentários vultosos e necessidade de rastreio dos beneficiários finais.
  • Fundamentação: O orçamento médio de gabinete da Câmara para pessoal é de ~R$ 165 mil/mês (limite de 25 secretários), com geralmente apenas um assessor responsável pelo orçamento. Estudo do Insper (prof. Marcelo Marchesini) indicou que apenas 21 parlamentares (3,5% do Congresso) realizam consultas públicas aos eleitores para definir emendas. Apontou o risco das "emendas bolsão" (em 2025, 21 bancadas estaduais aprovaram 28 emendas coletivas genéricas totalizando R$ 1,66 bilhão que depois foram fatiadas individualmente). Defendeu a criação de cadastro público e aberto de proprietários e beneficiários finais (pessoas físicas por trás de CNPJs) e combate a conflitos de interesse (emendas destinadas a órgãos de controle e investigação).

5. Fernando Borges Mânica (Presidente da Comissão de Estudos sobre Terceiro Setor do IBDA)

  • Tese: Não incidência indistinta da Lei nº 14.133/2021 ao terceiro setor e conformidade do regime da Lei nº 13.019/2014 (Mirosc).
  • Fundamentação: A Nova Lei de Licitações afasta expressamente sua aplicação direta a parcerias do terceiro setor (art. 3º e 184). A Lei nº 13.019/2014 possui microssistema próprio com dispensas e inexigibilidades motivadas, além da previsão de emendas parlamentares no art. 29 c/c art. 32. O repasse a entidades filantrópicas de saúde complementares ao SUS (como Santas Casas e Rede Sarah) segue regime de habilitação prévia, exigindo plano de trabalho e fiscalização de conformidade com a política pública de saúde (art. 199, § 1º, da CF), não devendo a competição licitatória abstrata inviabilizar a execução de direitos fundamentais.

6. Bruno Schmidt Morassuti (Cofundador e Diretor da Associação Fiquem Sabendo)

  • Tese: Déficit crônico de transparência ativa e passiva no Poder Legislativo.
  • Fundamentação: Nos últimos cinco anos, o Senado Federal recebeu em média apenas 800 pedidos via Lei de Acesso à Informação (LAI) — com apenas 5% gerando recursos —, enquanto o Executivo Federal processou mais de 100 mil pedidos (com 30% de taxa recursal). Propôs a obrigatoriedade de pedidos de LAI nominais e diretos a parlamentares sobre emendas, publicação ativa de agendas de compromissos de agentes políticos e transparência irrestrita dos registros de entrada e circulação de lobistas nos edifícios do Congresso Nacional.

7. Marcílio Correia de Melo (Presidente da AMPCON e Procurador do MPC-MG)

  • Tese: Responsabilidade subjetiva qualificada por culpa in eligendo e in vigilando, combinada com a LINDB (dolo ou erro grosseiro).
  • Fundamentação: O parlamentar que escolhe o beneficiário atrai o "poder-dever de fiscalizar qualificado". Alertou para o fenômeno da "quarteirização" de recursos da saúde e assistência social e a substituição indevida de orçamentos municipais regulares por transferências de emendas eventuais, inclusive para cobrir despesas continuadas de pessoal.

8. Carlos da Costa Pinto Neves Filho (Representante da ATRICON e Conselheiro do TCE-PE)

  • Tese: Limitações operacionais do sistema de controle externo documental e recusa da responsabilidade objetiva.
  • Fundamentação: Tribunais de Contas não dispõem de poderes instrutórios penais (quebra de sigilo fiscal/bancário ou busca e apreensão) para apurar conluios extra-autos entre parlamentares e prefeitos. O controle deve focar na prevenção de conflito de interesses na indicação (matrizes de risco e cruzamento automatizado de parentesco via Transferegov), mantendo-se a responsabilização subjetiva vinculada a dolo ou erro grosseiro (art. 28 da LINDB).

9. Hélida Graziane Pinto (Procuradora do MPC-SP) e André Alexandre Troccoli da Cunha (Procurador do MPC-DF)

  • Tese: Reconhecimento do parlamentar como "ordenador de despesas anômalo" e denúncia de represamento de recursos e burla ao regime de licitações/Mirosc.
  • Dados e Fundamentos de Hélida Graziane:
    • Denunciou R$ 55,489 bilhões empoçados no Fundo Nacional de Saúde (FNS) como restos a pagar decorrentes da fragilidade e inviabilidade de planos de trabalho de emendas computadas no piso constitucional da saúde, gerando perdas inflacionárias ao SUS.
    • A adjudicação direta de CNPJ privado pela via do art. 29 da Lei nº 13.019/2014 carece do devido processo de justificação de preços médios e indispensabilidade (art. 72 da Lei nº 14.133/2021 c/c art. 37, XXI da CF).
    • Criticou a revogação de salvaguardas na Lei nº 13.019/2014 (como os controles de nepotismo do art. 39) e a subvinculação inconstitucional de R$ 11,5 bilhões com correção obrigatória pelo IPCA para emendas de comissão (art. 11 da LC nº 210).
  • Dados e Fundamentos de André Alexandre:
    • Refutou a tese do "municipalismo" via emendas, apontando que o caminho republicano seria o aumento percentual do Fundo de Participação dos Municípios (FPM, art. 159 da CF).
    • O art. 80, § 1º, do Decreto-Lei nº 200/1967 conceitua ordenador como qualquer autoridade cujos atos resultem em emissão de empenho e pagamento. Nas emendas impositivas, o parlamentar atua com mais poder que ministros de Estado, pois dispensa certidões de adimplência do ente federado (art. 166, § 16, CF), seleciona prioridades e reordena cronogramas de desembolso no sistema executivo.

10. Juliana de Carvalho Veloso (Secretária-Geral de Controle Externo do TCU)

  • Tese: Centralidade da rastreabilidade para a individualização de condutas.
  • Fundamentação: A responsabilização no controle externo moderno migrou da figura genérica do ordenador para os responsáveis específicos pelas etapas (licitação, fiscalização, medição). Informou que o portal do TCU, integrado a dados da Caixa Econômica e Banco do Brasil, já consegue mapear a nota fiscal e a Ordem de Pagamento de Parceria (OPP) até o beneficiário final em aproximadamente 40% das emendas executadas desde 2025/2026.

11. Isadora Cartaxo de Arruda (Secretária-Geral de Contencioso da AGU)

  • Tese: Aperfeiçoamento progressivo da matriz de governança e compatibilização com políticas setoriais.
  • Informação nova: Anunciou a publicação no Diário Oficial de portaria interministerial conjunta (MPO, MGI e SRI) alterando a Portaria nº 2/2026. A norma obriga a padronização de objetos das emendas conforme "portarias cardápio" dos ministérios setoriais (a serem editadas até 30 de setembro), exige dos autores justificativa de pertinência temática para indicação de beneficiários e impõe aos ministérios a declaração de impedimento técnico em caso de desconformidade.

12. Ronald Balbe (Secretário Federal de Controle Interno da CGU)

  • Tese: Riscos críticos decorrentes da impositividade sem planejamento e vinculação estrita.
  • Fundamentação: Relatou que ~20 auditorias realizadas pela CGU desde 2024 (cobrindo cerca de 90 entes federados e 100 entidades do terceiro setor) constataram opacidade, ocultação de autores reais, inexistência de capacidade operacional de ONGs beneficiárias e desvio de finalidade.

13. Július César Cézar de Albuquerque (Representante da Câmara dos Deputados)

  • Tese: Defesa da autonomia do mandato parlamentar e perigo do sincretismo metodológico na culpa.
  • Fundamentação: Emendas constituem instrumento de democratização federativa e de viabilização de políticas para minorias (ex.: população LGBTQIA+ sob governos conservadores). Imputar responsabilidade objetiva ampla aos parlamentares desorganiza a cadeia de responsabilização dos verdadeiros gestores locais da despesa.

14. Gabriela Pereira (Advogada do Senado Federal)

  • Tese: Rejeição da teoria da equivalência dos antecedentes causais em prol da causalidade adequada e direta.
  • Fundamentação: O conceito de ordenador exige exercício de cargo público com subordinação hierárquica e atos materiais de liquidação e pagamento. A indicação parlamentar é causa remota, não suficiente por si só para produzir o dano ao erário. Ressaltou compromisso institucional do Congresso em aprimorar os impedimentos técnicos e as regras de controle a entidades privadas via resoluções legislativas.

15. Amanda (Representante do Partido Autor — Rede Sustentabilidade)

  • Tese: Proporcionalidade entre poder alocativo e responsabilidade jurídica.
  • Fundamentação: Sustentou que onde há poder vinculante sobre a alocação de verbas públicas (art. 70, parágrafo único, CF), deve incidir o dever de prestar contas, motivar a escolha e prevenir conflito de interesses. Citou como precedentes concretos as condenações penais da AP 2670 pelo STF (propinas vinculadas a emendas no Maranhão), a Operação Overclean (movimentação de R$ 1,4 bilhão e sequestro de R$ 162 milhões) e as investigações sobre emendas PIX (PETs 15.592 e 15.840).

16. Antônio Edílio Magalhães Teixeira (Subprocurador-Geral da República / PGR)

  • Manifestação: Elogiou o rito dialógico de processo estrutural adotado pela relatoria e ressaltou que a posição formal de mérito do Ministério Público Federal será firmada pelo Procurador-Geral da República, Paulo Gonet Branco, após a análise do acervo colhido na audiência.

Encaminhamentos Finais e Determinações do Relator (Ministro Flávio Dino)

  1. Encerramento da instrução: Declarada encerrada a etapa de coleta de subsídios da ADI 7995.
  2. Diligências e prazos fixados em ata (10 dias):
    • AGU / Ministério da Saúde: Manifestação sobre o empossamento de R$ 55,489 bilhões sem liquidação no Fundo Nacional de Saúde e esclarecimentos sobre a integração de dados bancários (Caixa e Banco do Brasil);
    • TCU: Relatório sobre o percentual de cobertura das notas fiscais e beneficiários finais no portal de rastreabilidade e eventuais barreiras tecnológicas de dados;
    • Câmara dos Deputados, Senado Federal, Partidos e Amici Curiae: Prazo comum para juntada de estudos, pareceres e memoriais finais.
  3. Pauta de julgamento: O relator destacou que a matéria será submetida à deliberação do Plenário do STF em momento oportuno após as eleições, respeitando a harmonia e lealdade institucional entre os Poderes.