Visão geral

O Orçamento Secreto, formalmente conhecido como Emendas de Relator (RP9), foi um mecanismo de distribuição de recursos orçamentários no Brasil que operou entre 2020 e 2022. Caracterizou-se pela falta de transparência na identificação dos parlamentares beneficiados e dos critérios de alocação das verbas, o que gerou controvérsias e questionamentos sobre sua constitucionalidade e sobre a equidade na distribuição de recursos públicos. O Supremo Tribunal Federal (STF) declarou sua inconstitucionalidade em dezembro de 2022. Mesmo após a declaração de inconstitucionalidade, as preocupações com a transparência e a fiscalização dos recursos de emendas parlamentares persistem, com investigações em curso sobre desvios e a insuficiência das regras de controle.

Contexto e histórico

As Emendas de Relator foram criadas em 2020, durante o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro, como uma forma de o Poder Executivo negociar apoio político no Congresso Nacional. Diferente de outros tipos de emendas parlamentares (individuais e de bancada), que possuem regras claras de identificação dos proponentes e de publicidade, as RP9 permitiam que o relator-geral do orçamento indicasse os beneficiários das verbas sem a necessidade de identificação pública. Essa opacidade levou à alcunha de "Orçamento Secreto". A prática foi amplamente criticada por especialistas em direito constitucional e por órgãos de controle, que apontavam a violação dos princípios da publicidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Após a decisão do STF em 2022, o Congresso Nacional editou resoluções e regras internas com a promessa de ampliar a transparência das emendas; no entanto, ministros do Supremo e técnicos do tribunal avaliam que as mudanças não foram suficientes para eliminar falhas no controle e na fiscalização dos recursos.

Linha do tempo

• 2020: Criação das Emendas de Relator (RP9).
• Dezembro de 2022: O Supremo Tribunal Federal (STF) declara a inconstitucionalidade do Orçamento Secreto.
• Dezembro de 2025: O Congresso Nacional aprova um projeto de lei que, em um de seus trechos, permite a revalidação de emendas parlamentares não pagas entre 2019 e 2023, incluindo valores indicados pelas extintas emendas de relator. O ministro Flávio Dino, do STF, suspende os efeitos desse trecho, argumentando que a "ressuscitação" de emendas declaradas inconstitucionais é incompatível com o regime jurídico. Em 27 de dezembro, o Presidente Lula veta uma proposta embutida no projeto de lei que visava facilitar a reciclagem de verbas do orçamento secreto.
• Primeiro semestre de 2026: Previsão de votação, pelo STF, do "inquérito-mãe" sobre desvios em emendas de relator, com discussões sobre a pauta antes do prazo de desincompatibilização para as eleições gerais de outubro.

Principais atores

• Poder Legislativo (Congresso Nacional): Criador e principal beneficiário do mecanismo, especialmente o relator-geral do orçamento. Responsável por tentar implementar novas regras de transparência após a decisão do STF.
• Poder Executivo: Utilizou o Orçamento Secreto como ferramenta de negociação política.
• Supremo Tribunal Federal (STF): Responsável por julgar a constitucionalidade do mecanismo, suspender tentativas de revalidar emendas relacionadas e conduzir investigações sobre desvios. Tem um papel central na definição dos parâmetros para o controle das emendas parlamentares.
• Partidos políticos e parlamentares: Proponentes e beneficiários das emendas, muitos dos quais são alvo de investigações sobre desvios.
• PSOL e Rede: Partidos que acionaram o STF contra a tentativa de revalidação de emendas relacionadas ao Orçamento Secreto.
• Ministro Flávio Dino: Ministro do STF que suspendeu o trecho do projeto de lei que permitiria a revalidação de emendas e é o relator do "inquérito-mãe" sobre desvios em emendas de relator.
• Presidente Lula: Vetou proposta para reciclagem de verbas do orçamento secreto em dezembro de 2025.
• Despachantes: Indivíduos envolvidos na intermediação e cobrança de percentuais para liberar emendas a prefeituras e entidades, conforme investigações.

Termos importantes

• Emendas Parlamentares: Mecanismos pelos quais os parlamentares podem propor modificações ao orçamento da União, destinando recursos para obras e projetos em suas bases eleitorais ou áreas de interesse.
• Emendas de Relator (RP9): Tipo de emenda parlamentar que se tornou conhecida como "Orçamento Secreto" devido à falta de transparência na identificação dos parlamentares proponentes e critérios de alocação.
• Jabuti: Termo informal usado no jargão legislativo para se referir a um dispositivo estranho ao tema principal de um projeto de lei, inserido com o objetivo de ser aprovado sem o devido debate.
• Restos a Pagar: Despesas empenhadas (comprometidas) mas não pagas dentro do exercício financeiro, sendo transferidas para o ano seguinte.
• Meta Fiscal: Estimativa de receitas e despesas que o governo estabelece para buscar o equilíbrio das contas públicas.
• Prazo de Desincompatibilização: Período em que ocupantes de cargos públicos precisam deixar suas funções antes de disputar uma eleição, visando evitar o uso do cargo para vantagem eleitoral.